國家公園建設背景下縣域產業轉型優化

國家公園建設背景下縣域產業轉型優化 摘要：在我國加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系的進程中，統籌考慮自然生態系統的科學保護和周邊社區經濟社會的協調開展是亟待解決的問題。以縣域產業開展為研究對象 　　摘要：在我國加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系的進程中，統籌考慮自然生態系統的科學保護和周邊社區經濟社會的協調開展是亟待解決的問題。以縣域產業開展為研究對象，選取大熊貓國家公園的典型縣? 四川省雅安市寶興縣為例，分析了國家公園建設對縣域經濟開展和對農戶生計的影響，基于此提出縣域產業轉型優化的路徑和配套政策建議。結果說明：當地經濟應從高度依賴開發利用自然資源的產業應向農牧林循環利用的生態農業和以生態旅游、自然教育等為主導的效勞業進行轉型優化，并在優化政策環境、完善共建共管共治機制、完善根底設施、加大投融資支持、產業技術引導等方面提供政策支持。 　　陳雅如; 張茜; 嚴中成; 韋鋒， 北京林業大學學報(社會科學版) 發表時間：2022-08-06 　　關鍵詞：國家公園; 縣域產業; 轉型優化; 農戶生計; 寶興縣 　　黨的十八大報告指出將生態文明建設納入“五位一體〞中國特色社會主義總體布局，將生態文明建設放在突出位置，把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程建設。2022 年，中共中央、國務院印發?鄉村振興戰略規劃(2022?2022 年)?，指出要發揮鄉村區域的經濟、生態、文化等多功能的相互融合以滿足鄉村地區居民生計開展的需求。然而，在我國加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系的進程中，往往出現生態保護和經濟開展的不相融和的局面，要么過度強調生態保護而無視當地居民開展，要么強調當地居民生計開展而無視生態保護，造成生態文明建設與經濟建設、鄉村產業振興難以協調開展的困境[1-2]。這一矛盾在中西部地區尤為突出，尤其是處于生態功能區內的欠興旺縣域[3]。提出的“綠色青山就是金山銀山〞理念是解決生態保護和經濟社會經濟的根本遵循，其中縣域產業轉型路徑成為重要的研究領域。 　　雖然我國在自然保護地體系建設方面取得了巨大的成效，在一定程度上緩解了我國生態持續惡化的趨勢，但由于過去各類自然保護地的相互割裂或交叉重疊，管理機構錯綜復雜，導致了機構重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與地區開展矛盾突出等問題[4-6]。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹__生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務，旨在解決過去我國自然保護地未能有效解決的問題，既保證我國自然生態系統的完整性和原真性，也保障地方開展的根本權利，以促進人與自然和諧開展。?建立國家公園體制總體方案?(2022 年)中明確提出國家公園屬全國主體功能規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍。因此，國家公園范圍內的國土空間用途管制措施將對公園所在地的縣域經濟開展造成一定影響：一方面工礦企業退出減少了縣級財政收入、當地務工時機及其他產業(例如，餐飲、物流、加工)的開展;另一方面，國家公園區域內局部農林牧漁活動被限制擴張，或減少或退出，影響了農戶可持續生計的開展[7-9]。 　　寶興縣隸屬于四川省雅安市，是大熊貓國家公園的核心區域，縣域面積約 86% 被納入大熊貓國家公園體制試點。同時，該縣又是以開采加工漢白玉為主導產業的自然資源依賴縣。開展國家公園體制試點以來，該縣所面臨的開展縣域經濟與保護生態環境矛盾愈發突出，產業轉型升級需求愈發緊迫。因此，本研究以寶興縣為例，剖析國家公園建設對該縣域產業開展的影響，在明晰該縣自然稟賦以及生態保護的前提下，提出自然依賴型縣域產業開展的路徑選擇優化方案，以期為科學保護和合理利用國家公園自然資源提供參考和借鑒。 　　一、研究點概括 　　(一)自然與社會經濟概況 　　寶興縣隸屬于雅安市，位于四川盆地西部邊緣，青衣江上游，北接小金縣，東鄰蘆山縣，南毗天全縣，東北部與汶川縣交界，西部與天全縣、康定縣相望，縣城距成都市 210 km、雅安市 80 km。全縣褶皺密集，斷裂發育，形成以高山為主的地貌特征，海拔 2 000 m 以上山峰有 1 311 座，山地面積占全縣總面 2 積99.7%，屬亞熱帶季風氣候區。全縣總面積3 114 km ， 2 2 其中耕地 42.96 km ，占 1.38%;林地 2 235.99 km ， 2 占 71.80%;草地 639.52 km ，占 20.54%;園地 27.05 2 2 km ，占 0.87%;水域 23.98 km ，占 0.77%;交通、城市 2 和其他 144.50 km 。寶興縣森林資源豐富，森林覆蓋率 71.19% [10]。全縣海拔垂直帶譜發育完整，生態要素及其組合、小生境復雜，生物多樣性明顯，瀕危珍惜動植物豐富，如大熊貓、金絲猴、雪豹、馬麝、綠尾虹雉、珙桐、連香樹、香果樹等。然而，森林生態系統經歷了亂砍濫伐、修公路、采礦石、建電站及采集捕獵等毀林過程，導致低海拔森林遭受嚴重破壞，森林碎片化和島嶼化。 　　2022 年末，寶興縣戶籍 21 131 戶，總人口 57 879 人，人口自然增長率 0.55‰，其中常住人口 5.8 萬人，城鎮人口 2.71 萬人，鄉村人口 3.09 萬人，城鎮化率 46.74%。其中，城鎮化率比 2022 年提高 2.04%。 2022 年全縣實現地區生產總值 33.56 億元，一般公共預算收入 19 512 萬元，各項稅收收入 13 378 萬元。其中各項稅收收入比 2022 年下降 23.5%。目前，寶興縣貧困發生率已由 2022 年的 8.7% 到達 2022 年的全部脫貧。寶興縣是少數民族聚集區，共有 19 個民族，以藏族為主的少數民族占總人口的 17%;是世界第一只大熊貓的發現地，是世界自然遺產“四川大熊貓棲息地〞的核心區域;是紅軍長征重要的中轉站，夾金山是紅軍長征翻越的第一座大雪山，是長征豐碑和長征精神的見證地。因此，寶興縣具有少數民族文化、熊貓文化、紅色文化等多維度的特色人文資源，與豐富的自然資源交相輝映。 　　(二)典型性分析 　　大熊貓國家公園體制試點于 2022 年 1 月正式啟動，根據?大熊貓國家公園總體規劃(試行)?，試 2 點區總面積 27 134 km ，涉及四川、陜西、甘肅 3 省， 2 其中四川省片區面積 20 177 km ，占試點區總面積的 74.36%，涉及成都、德陽、綿陽、廣元、阿壩、眉山、雅安 7 個市(州)20 個縣。2022 年，寶興縣納入國家公園試點范圍的面積達 92.8%，隨著采礦區、水庫移民安置區等區域被調出，國家公園范圍內面積比例降至 86%。 　　寶興縣地處偏遠山區，根底設施落后，產業結構單一，以礦山開采、水力開發等資源消耗型產業為主，當地財政和居民生活對工礦資源、林業資源等依賴性強，縣域經濟開展屬典型的自然資源依賴型。大熊貓國家公園體制試點實施后，全縣 86% 面積劃入國家公園范圍，按照“生態優先、綠色開展〞 的根本原那么，約 100 余個礦業開采企業停產，1 100 余輛運輸車停運，相關產業務工人員約 1 萬余人下崗失業，全縣工業增加值、地區生產總值、地方財政收入、人均可支配收入都面臨下降風險;此外，農民割竹、打筍、采藥、放牧等傳統資源利用方式也受到限制。因此，寶興縣的經濟開展方式已經不適應國家公園體制建設的新形勢，不符合“生態保護第一〞 的新要求，生態保護和經濟社會開展的矛盾非常突出，亟待尋求產業轉型開展、群眾脫貧致富的新路徑。 　　二、研究方法 　　(一)實地調研與抽樣問卷訪談 　　本文研究方法以實地調研、抽樣問卷訪談為主。實地調研于 2022 年 10 月開展，以縣林業局、自然保護區管理局、鄉鎮林業站、村級兩委、護林員和當地農牧民為調研訪談對象，通過實地考察、交流座談、一對一訪談、問卷調查等形式，對各級林業主管部門、國家公園和自然保護地管理部門、國家公園入口社區村干部和國家公園范圍內、外的代表性農戶等進行調查走訪。 　　本研究選取了寶興縣穆坪鎮、靈關鎮、蜂桶寨鄉、磽磧藏族鄉、大溪鄉共 5 個鄉鎮 6 個村進行問卷調查，共訪談 134 戶農戶，具體樣本分布見表 1。所選樣本鄉鎮、村主要位于大熊貓國家公園范圍內或入口處，其中，蜂桶寨鄉為熊貓小鎮建設區，鄧池溝村為熊貓公園入口社區建設區。調查問卷分為村、農戶兩個層級，村級調查問卷包括行政村的根本情況、大熊貓國家公園建設納入范圍情況、國家公園體制試點情況、自然保護地整合優化情況等內容;農戶調查問卷涉及農戶個人及家庭根本情況、對國家公園體制試點政策的感知、參與和受償意愿情況、生態移民、社區共建共管共治、野生動物肇事補償等情況。 　　(二)設置參照組進行比照分析 　　為進一步驗證國家公園體制試點對縣域經濟開展的影響，排除其他政策出臺或市場波動造成的影響，本研究選擇與寶興縣(實驗組)自然稟賦條件、經濟社會情況相似的甘孜州瀘定縣作為參照組(見表 2)，選取 GDP 總量、產業結構、城鄉居民收入差距 3 個指標進行比照分析。 　　三、研究結論分析 　　(一)國家公園建設對縣域經濟開展的影響 　　1. 寶興縣縣域經濟開展的影響 　　分析寶興縣縣域經濟及產業開展情況可知(見圖 1)，2022?2022 年間全縣 GDP 總量整體呈現上升趨勢，但在 2022 年有一定程度的下降，降幅約 3.34%，隨后 2022 年有所上升。從產業類型來看，國家公園體制試點對第二產業影響最大，2022 年全縣第二產業產值發生斷崖式下降，降幅高達 37.79%;而對第一和第三產業影響較小，且第一、三產業還存在略微上漲趨勢。結合實地調研可知，大熊貓國家公園體制試點于 2022 年開始，但落地實施到縣級層面那么是在 2022 年，當年寶興縣 GDP 總量有約 3.34% 幅度的下降，主要原因在于寶興縣礦產資源豐富，多年來已經形成了以礦石開采為龍頭的工業產業支柱，為建設大熊貓國家公園，全縣礦石企業強制關停、采礦權不再延續，第二產業產值大幅下降。2022 年全縣 GDP 上升，主要表現在第一、第三產業產值的上升，全縣產業重心由第二產業向第一、第三產業轉變。 　　國家公園體制試點對寶興縣具體行業的影響分析如下：①對采礦業的影響，寶興縣礦產資源豐富，以“寶興白〞漢白玉石為代表的大理石資源總儲量達 30 億 m 3 以上，采礦業為其主要支柱產業，石材加工及相關從業人員高達 1.8 萬 ~ 2 萬人(包括采掘 、運輸 、加工 、效勞等產業鏈 ) ，約占全縣人口 35%，地方稅收奉獻率約 60%。目前，全縣礦石企業從 2022 年的 38 家下降至 5 家，第二產業產值大幅下降。②對農業的影響，主要表現在國家公園范圍內禁止林木采伐，限制自然采集活動，制止畜牧養殖規模擴張或被逐步取消。因此，國家公園建設將倒逼寶興縣對其自然資源依賴型經濟開展模式進行轉型升級，高消耗高產出的采礦業、高投入低產出的傳統農業將被逐步淘汰，縣域經濟開展和產業轉型升級進入陣痛期。 　　2. 基于參照組的比照分析 　　為進一步驗證國家公園體制試點對縣域經濟開展的影響，選擇與寶興縣(實驗組)自然稟賦條件、經濟社會情況相一致的瀘定縣作為參照組，選取 GDP 總量、產業結構、城鄉居民收入差距 3 個指標進行比照分析。通過實驗組和參照組的比照分析可知(見表 3、圖 2 ~ 3)，未納入大熊貓國家公園體制試點的瀘定縣，全縣 GDP 總量在 2022?2022 年呈明顯上升趨勢，2022 年第二產業仍為主導產業，約占全縣 GDP 總量的 50%，2022 年后第二產業逐漸向第三產業轉變，產業結構比擬穩定。相較之下，寶興縣產業結構變動幅度更大，尤其是 2022、2022 年寶興縣第二產業產值對 GDP 的奉獻率分別比上一年下降了 9% 和 20%。通過參照組的比照分析，國家公園體制試點對寶興縣第二產業確實產生了較大的影響。 　　通過寶興縣和瀘定縣城鄉居民收入差距的比照分析說明(見表 4、圖 4)，瀘定縣 2022?2022 年間城市、農村居民人均可支配收入的年度增幅分別保持在 9%、11% 左右，城鄉收入比值逐年下降。寶興縣 2022?2022 年間城市、農村居民人均可支配收入的年度增幅分別是先增后減、先減后增，城鄉收入比值在 2022 年有所增大。因此，未受到國家公園建設影響的瀘定縣，城鄉居民收入比保持穩定，而寶興縣有波動起伏。分析其原因在于寶興縣采礦企業被關停，涉及到與其相關的物流、加工、餐飲效勞等產業，對從業人員收入的影響反映在城市居民人均可支配收入增幅下降，而農村居民人均可支配收入增幅自 2022 年開始逐年增加受益于國家公園體制試點和脫貧攻堅政策的雙重影響。 　　(二)國家公園建設對農戶生計的影響 　　1. 寶興縣農戶生計開展的影響 　　通過對樣本農戶特征、土地林地資源稟賦和生計收入進行描述性統計，結果說明樣本農戶中男性占 74%，平均年齡約 50 歲，家庭人口規模為 4 ~ 5 人，其中勞動力占 57% 左右。樣本農戶中建檔立卡貧困戶約占 20%。受退耕還林政策影響，戶均家 2 庭經營耕地面積約為 0.09 hm ，但林地面積較大，戶 2 2 均林地面積 4.42 hm ，人均林地面積 0.91 hm 。農戶生計方面，家庭人均年收入 1.52 萬元，其中務農收入占 27.76%，林業收入占 11.32%(見表 5)?？梢?，務農和林業收入是農戶收入的重要來源。 　　通過實地調研與農戶訪談，認為國家公園建設對家庭生計帶來消極影響的農戶有 74 戶，占比 55.22%;認為無影響的農戶有 25 戶，占比 18.66%;認為產生積極影響的農戶有 35 戶，占比 26.12%。國家公園建設對農戶家庭生計產生消極影響的類型調查結果如下：①人獸沖突(野生動物損害農作物數量增加以及人身平安風險增大)有 27 戶，占比 36.84%，是最主要的消極影響;②限制了農業開發和生產要素的投入，降低了家庭農業產量有 19 戶，占比 26.32%;③減少了在當地務工和營商時機的有 16 戶，占比 21.05%;④限制了家庭生活和生產根底設施建設有 12 戶，占比 15.79%。 　　總的來看，國家公園范圍內農民生活生產生計與森林、動物等自然資源息息相關，無法分割，嚴格的用途管控措施給農戶生計造成的消極影響大于積極影響，除自然生態環境比以前完整性更好以外，暫未對農戶帶來實質性的積極影響，而消極影響主要包括：①減少了本地務工的時機，務工收入減少; ②林木采伐受限，營林收入減少;③自然采集被禁，補充收入減少;④房屋修繕被限，生活質量提升困難;⑤人獸沖突風險增加，農戶承當了動物致害的主要本錢，例如，寶興縣蜂桶寨鄉鄧池溝村，該村目前 2 人均耕地 0.2 hm ，主要種植玉米、厚樸、黃柏等中藥材，每公頃玉米地受損本錢約 1.8 萬元(按 50% 受損計算)，而按照目前的保險補償標準每公頃 3 600 元，遠不夠覆蓋本錢，且還存在定損難、賠付周期長等問題。 　　2. 農戶位于國家公園范圍內、外的比照分析 　　為了進一步分析大熊貓國家公園體制試點對當地農戶生計開展的影響，按照農戶是否位于大熊貓國家公園范圍內分為兩組，即國家公園范圍內的實驗組(樣本量 75)、范圍外的參照組(樣本量 59)，并對其生計資本和生計結果進行比擬分析(見表 6)。結果說明，①國家公園范圍內農戶林農生產資料投入比范圍外的農戶投入大，平均每戶經營的耕地面積和林地面積分別高出 0.09 hm2 和 0.97 hm2 ;②國家公園范圍內農戶的收入比范圍外農戶的收入低，家庭總收入每年少了 1.42 萬元，人均收入每年低3 620 元，且公園內還存在建檔立卡貧困戶;③公園范圍內農戶的收入結構對自然資源有較高的依賴程度，公園內農戶的務農收入占比和林業收入占比分別較公園外農戶高出 12.77%、3.14%。因此，隨著大熊貓國家公園進一步強化人為活動管控與加大土地用途規制后，自然資源依賴度高、生計方式單一的生活生產方式將受到進一步制約，亟需轉型升級，尋求生態優先、綠色開展的新路徑。 　　四、縣域產業轉型優化路徑 　　通過對寶興縣的典型案例分析說明，較大面積劃入國家公園范圍的縣域具有以下特點：①自然資源豐富，社會經濟開展的自然資源依賴性強;②地形地貌復雜，多為高山、高原地區，深山峽谷、溝壑縱橫;③人類宜居程度低，物資匱乏、交通不便;④貧困程度深，地方財政緊張，主要依靠中央財政轉移支付;⑤多民族、多文化融合。結合寶興縣的實地調研與對照分析，筆者提出如下可供參考的縣域產業轉型優化路徑及配套政策，從而使國家公園所轄縣域利用國家公園體制改革契機，逐步淘汰不符合區域主體功能定位、不利于生態保護的資源消耗型、環境污染型產業，大力開展生態友好型產業助推縣域產業轉型升級。 　　(一)轉型優化路徑 　　優化縣域產業結構，產業轉型路徑應逐漸降低縣域經濟社會開展對自然資源的依賴程度，應著眼于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的開展之間的矛盾，以提供更多更優質的綠色生態產品為主要目標，逐步將產業重心從第二產業轉移到第一和第三產業。第一產業應著眼農林牧漁混合循環農業，通過品牌化戰略升級，提高農林產品附加值，將農林業開展與生態保護、污染治理相結合。第二產業應著眼于具有濃郁當地特色的優質產品的加工或商貿，比方農耕文化、民族文化、熊貓文化等，淘汰對自然資源的粗放開采和加工制造。第三產業應著眼自然教育、生態旅游、康養、文化體驗等內容，將生態移民、社區建設與國家公園特色小鎮和入口社區結合起來，運用特許經營機制，在科學保護自然資源的同時，開展綠色低碳的合理利用。 　　(二)配套政策建議 　　1. 第一產業轉型優化配套政策 　　一是盡快出臺生態補償方法，在自然資源確權登記的根底上，出臺對農戶和縣域的生態補償政策，確保個人或集體所有的土地所有權利益不受侵害。二是加大農業根底設施改造，將投資重點轉移到生態農業、農村電子商務、綠色物流等方面。三是加強技術推廣和生產經營培訓，通過公共培訓、社會培訓、專業培訓等多種方式，整體提升農村勞動力的科技水平。四是積極發揮新型農林業經營主體的示范帶動作用，扶持鼓勵開展生態種養模式，通過資源資金入股、技術支持、勞務投入等多種形式，建立與傳統農戶的利益聯結機制，輻射帶動農戶，實現全面轉型升級。五是以科技賦能和模式賦能促進農業生態產品價值實現。大力開展數字農業，提高生態特色農產品的精準化水平，同時創新定制農業、認養農業、云農場等新業態模式，利用國家公園生態底色大力開展科技領先、業態多元和功能多樣的生態農業。 　　2. 第二產業轉型優化配套政策 　　一是積極探索工業企業轉型升級的扶持政策，對于退出的工礦企業，積極通過財政、稅收、根底設施先建等手段鼓勵其在國家公園特色小鎮、入口社區、生態農業等工程上轉型，為產業轉型積累資金和政策根底。二是強化仍在生產的企業進行生產工藝、設備的升級改造，通過金融扶持、免稅貼息等政策降低企業本錢，同時加強科技創新和技術指導，壓實環保督查，促使其進行綠色低碳轉型。三是鑒于國家公園不同地域具有各自不同的資源稟賦、環境承載和環境保護標準，因此亟需依據地域差異、功能區分化出臺國家公園生態友好型產業清單，引導生態友好型產業合理布局、有序開展。 　　3. 第三產業轉型優化配套政策 　　一是優化第三產業開展的政策環境，以國土空間用途管制為根底，明確各功能區的自然資源利用上限和管控強度，依托國家公園的自然資源稟賦和人文資源優勢，構建以生態旅游、自然教育、森林康養、文化體驗為主導的效勞業產業，通過特許經營制度，明晰不同利益主體的責權邊界，到達科學保護和合理利用的雙贏。二是完善共建共管共治機制，一方面以國家公園入口社區開展為契機，將生態移民安置與入口社區建設結合起來，優先雇用生態移民作為社區員工;另一方面，設置生態護林員等公益性崗位，優先吸納具備勞動力的建檔立卡貧困戶和生計轉型困難的農戶，建立績效獎勵機制，嚴格考核評價。